19/10/2021

Você já ouviu falar sobre a gestão de resultados ou da política de responsabilização?

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11/10/2021 - Marcos Oliveira Santos 

Cada vez mais essas palavras se materializam nas políticas públicas brasileiras. O que, timidamente, foi sendo instituído no âmbito federal, acompanhando o movimento global das desenvolvidas nações capitalistas e incentivado no Brasil pelas agências mundiais de crédito e organismos internacionais, passando pela esfera estadual, está agora ganhando força nas gestões públicas municipais. O discurso que as movem na governança dos municípios é o mesmo da sua origem no início dos anos de 1990: o mercado e a experiência empresarial são parâmetros de boas práticas de gestão na busca por eficácia, eficiência e efetividade.

Elas não são necessariamente a mesma coisa, mas no processo de implementação nas políticas públicas desempenham funções complementares. A primeira diz respeito ao estabelecimento de metas em cujos resultados são monitorados com a finalidade de estabelecer ações de qualidade sobre determinado serviço prestado. A segunda, atribui processos meritocráticos para setores que alcancem as metas estabelecidas. O que os dois mecanismos administrativos têm em comum? Vêm da tradição empresarial e se constituem como elementos introduzidos na administração pública, desde a década de 1990, por meio de um conjunto de concepções denominadas de gerencialismo.

A política de responsabilização tem outro nome que cada vez mais se populariza no jargão administrativo que é accountability. Tal política, inclusive, foi incorporada no bojo de ações do Novo Fundeb como um dos critérios, não o mais abrangente e nem o mais importante, embora decisivo para institucionalizar essa prática em todo o país, na distribuição de uma parcela de recursos às escolas da rede pública, vinculada ao alcance de metas no Ideb como forma criteriosa fundamental.

Afinal de contas do que se trata a política de accountability? O termo vem do inglês e significa prestação de contas. Termo usado no gerencialismo para indicar a responsabilidade de determinado serviço público em prestar conta de suas atividades públicas perante o cliente-cidadão. Na teoria, um determinado serviço público prestado por uma instituição pública ou privada é avaliado e seus resultados apontam para algumas consequências, como bonificação salarial (algumas realidades com essa implementação pagam um 14.º salário aos profissionais de uma dada instituição que alcançou as metas instituídas) ou disponibiliza recurso financeiro extra para uso institucional, situações muito comuns no setor educacional. Contudo, a exclusão a certos bônus ou recompensas consiste em formas de exclusão, sobretudo, se constituindo como uma de punição.

E nesse aspecto, podem ocorrer ainda punições expressas como multas, como no caso de agências reguladoras sobre empresa privatizada que não venha a cumprir algum item de contrato de prestação de serviço público, por exemplo, o que ocorre com as empresas de telecomunicações, mediante alguma reclamação do cliente-cidadão que denuncie o não atendimento ao serviço que lhe seja de obrigação. O texto da Constituição Federal de 1988 aponta claramente para essa realidade, com o capítulo VI que trata da Administração Pública no art. 37, do parágrafo 3º, no inciso XXII da alínea I, que diz: “as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços”.

Nesse aparato jurídico o país funda seu Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb) em 1990, a princípio com o caráter diagnóstico sobre a qualidade educacional e que no decorrer de sua implementação vem se configurando como instrumento de avaliação e regulação dos serviços educacionais. De fato, não é importante que o serviço público seja avaliado ou que, mais ainda, os bons agentes públicos sejam beneficiados financeiramente pelos serviços prestados com qualidade? Ou mais, que a instituição receba incentivos de verbas extras por seus esforços? Com certeza.

O problema é quando a responsabilidade atribuída incide, sobremaneira e equivocadamente, para uma parcela de agentes cujas ações são, até certo ponto, limitadas sobre determinados aspectos da realidade. No Brasil, em 2005, inicia-se a aplicação da Avaliação Nacional do Rendimento Escolar (Anresc), em complementação ao modelo amostral da Avaliação Nacional da Educação Básica (Aneb), a Prova Brasil (nome da Anresc), apresentando um caráter censitário. Posteriormente, seus resultados foram incorporados nas decisões das formulações de políticas públicas, com a criação do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb), em 2007, e que a partir do Plano Nacional de Educação (PNE 2014-2024), estabeleceu-se metas nacionais como referência de qualidade para escolas vinculadas a seus entes federativos.

Dessa forma, escolas, por meio de metas, passam a perseguir esses índices enquanto indicativos de melhoria qualitativa da educação, avaliadas periodicamente por instrumentos externos em larga escala. Não que isso não acontecesse antes mesmo deste último PNE, no entanto, não era ainda uma prática institucionalizada em nosso aparato legal, o que somente ocorreu com a instituição do plano nacional em vigência.

Essas avaliações avaliam Língua Portuguesa e Matemática, embora se tenha horizonte para a inclusão de Ciências Naturais, e, juntamente a índices educacionais como aprovação, reprovação e evasão, extraídos do censo, determinam um valor numérico, que é Ideb. Isso mesmo, uma avaliação escrita, padronizada, como diretriz para expressar a qualidade da educação a ser buscada pelos sistemas educacionais do país. E o aluno, como fonte de formulação desse índice, num processo de realização de uma prova escrita. Tenso, não?

Assim, alguns questionamentos surgem de maneira denunciatória: que culpa tem um professor de estar numa sala de aula lotada e, inclusive com discentes de uma cultura escolar historicamente precarizada, de origem pobre, com dificuldades alimentares, de uma família semianalfabeta, discente com imperiosa necessidade de trabalhar para ajudar na renda, enfim, situações que comprometem o seu próprio rendimento escolar? Qual culpa tem o aluno transladado em condições precárias de transporte escolar, muitas vezes residindo distante da escola e chegando lá, na hora da aula, muitas vezes com fome? Que responsabilidade cabe a um gestor escolar que conta com recursos limitados para adquirir todos os bens necessários de que a escola urgentemente carece para atuar minimamente bem? Esses elementos aglutinados não seriam suficientes para imprimir um resultado negativo nessas avaliações em larga escala? Muitas pesquisas em educação já apontam esse contraste. Para que se gastar tempo e recursos com essa prática se os resultados se desvelam, até certo modo, óbvios?

O que de fato acontece é um discurso ideológico alimentado e materializado tanto na lei (CF 1988, LDB, PNE, Novo Fundeb) quanto no discurso de intelectuais, agentes políticos, fundações, empresas educacionais, que têm mais compromisso com a macroeconomia que com as demandas sociais. Por tal discurso, na realidade concreta, se transfere a responsabilidade do Estado sobre as políticas sociais para os agentes escolares. Com isso, o aparato estatal se exime de investir na educação, por exemplo, e deixa uma margem de recursos públicos disponíveis aos interesses privados.

Como é isso? O atual paradigma do papel e tamanho do Estado aponta para um aparato estatal mínimo para os serviços sociais, como saúde, educação, assistência social, segurança pública, dentre outros. No entanto, é máximo para o capital. Vivemos na pele as consequências da Emenda Constitucional 95 (EC 95), por exemplo, o famoso teto dos gastos públicos que deixa a dívida pública intacta de restrições orçamentárias, em contraponto aos investimentos educacionais, sanitários, infra estruturais etc. O Estado cada vez mais se consolida como agente regulador dos serviços públicos que tendem a ser crescentemente ofertados pela maior presença do setor privado. Esse setor tem, por via da dívida pública, o acesso ao fundo público, que se constitui, no caso educacional, por oportunidades para novos mercados em um cenário de crise econômica cada vez mais aprofundado. É um Estado mínimo para o que é social e máximo ao que gera acumulação capitalista.

A discussão aqui caminha para a crescente presença privada sobre os investimentos públicos, sobre o aumento de investimentos públicos educacionais mobilizados pela forte compleição dos setores privados ofertando algum serviço público que deveria ser da alçada do Estado. E aí entramos em questões de interesse público, quebra de autonomia do setor público, decisões governamentais à mercê dos interesses privados, mercantilização da educação pública, enfim, esse artigo iria muito se delongar a respeito e esses parágrafos ainda assim seriam insuficientes para uma análise aprofundada desse aspecto da privatização. Preciso retomar a nossa discussão sobre a Política de responsabilização (accountability).

Voltando ao cerne da questão inicial, temos um Estado tratado como empresa, em que a complexidade do aparelho estatal é suplantada por uma concepção de realidade simplória advinda do mundo empresarial. Geralmente pessoas que tiveram experiência no mundo dos negócios entram no aparato estatal desvanecidas com essas ideias administrativas tidas como uma "modernização da gestão pública". Sendo somente um eco a mais para o discurso da ideologia dominante que tem no mercado um fiel condutor, fomentador e regulador da sociedade para um suposto caminho de prosperidade econômico-financeira e social.

O que podemos concluir a respeito de tudo isso é que se faz importante avaliar os serviços públicos, bem como valorizar os bons profissionais. O que não se pode é reduzir o Estado complexo em sua natureza e estrutura administrativa para um conjunto de concepções de gestão advinda do mundo empresarial. E sobre a tal política de accountability, por que a responsabilização não é de fato compartilhada com todos os envolvidos (Estado, sociedade e família)?

No caso das escolas, não seria mais prudente uma avaliação ampla para os aspectos de gestão, dos recursos humanos, do caráter físico e material, da participação ativa dos sujeitos escolares ou mais outras dimensões presentes na comunidade escolar? Por que a avaliação não é um instrumento de diagnóstico de precariedades e de busca de soluções, e para isso ela precisaria de uma formulação muito mais abrangente, ao invés de se consolidar como um instrumento de exclusão e punição? Por que não avaliar para além de um instrumento em larga escala, padronizado, que somente atinge aspectos avaliáveis pela escrita num restrito número de disciplinas escolares?

Assim, de fato, teríamos um panorama mais fidedignamente representado, que alguns pesquisadores denominam de avaliação institucional, e a própria avaliação externa, como instrumento de articulação com as avaliações internas da escola, se consolidaria num articulado sistema de informações, não somente para uma compreensão mais essencial da realidade concreta, todavia, como para uma formulação de ações governamentais que melhor alcancem os reais problemas escolares historicamente constituídos.

Para saber mais sobre o tema, conheça a obra A educação de Valentina e Arthur - O cenário de uma política municipal de accountability.

 


Marcos Oliveira Santos é doutorando em Educação pelo Programa de Pós-Graduação em Educação (PPGE) da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) na linha Trabalho e Educação e Políticas. Mestre em Educação pelo Programa de Pós-Graduação em Educação (PPGEd) da Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia (Uesb) na linha Políticas Educacionais. Pós-graduado em Gestão Integrada: Orientação, Supervisão, Inspeção Escolar e Gestão Escolar pela Favenorte. Licenciado em Pedagogia pela Universidade do Estado da Bahia e em Música pela Universidade Metropolitana de Santos. Professor efetivo do Instituto Federal Baiano do campus Guanambi e integrante do grupo de pesquisa Núcleo de Estudo, Pesquisa e Formação de Professores (Nefop/Uesb) do Departamento de Filosofia e Ciências Humanas (DFCH).