Fundamentos Informacionais do Presidencialismo de Coalizão

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Ao demonstrarem a importância do problema informacional para a representação parlamentar, os autores fornecem elementos que ajudam a compreender a lógica da delegação de poderes ao Executivo.


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ISBN: 978-85-64561-36-6


Edição:


Ano da edição: 2011


Data de publicação: 00/00/0000


Número de páginas: 216


Encadernação: Encadernado


Peso: 200 gramas


Largura: 17 cm


Comprimento: 23 cm


Altura: 2 cm


1. Acir Almeida.

2. Fabiano Santos.

Nas últimas duas décadas, as explicações acerca do comportamento dos congressistas brasileiros, assim como da atuação do Congresso, têm variado conforme a ênfase conferida a dois vetores opostos: a fragmentação da representação e a centralização do processo decisório. Este livro oferece uma abordagem alternativa, que enfatiza o problema informacional enfrentado pelos parlamentares nas escolhas de políticas públicas e as estratégias disponíveis para superá-lo.

Com base nos insights de modelos que exploram os elementos estratégicos da produção e do compartilhamento de informação, revelam-se as condições sob as quais o Congresso prefere aceitar passivamente as proposições do Poder Executivo ou, alternativamente, submetê-las ao exame crítico das suas comissões técnicas. A partir de tais condições, os autores constroem explicações e se valem de diferentes metodologias para elucidar aspectos relevantes do processo legislativo, como a seleção de relatores, o uso da urgência regimental e o de medidas provisórias. Os resultados dessas análises permitem, então, propor uma agenda de reformas institucionais cujo objetivo último é dar condições para que o Congresso tome decisões com base em informação própria e, por conseguinte, com autonomia.
Enfim, ao demonstrarem a importância do problema informacional para a representação parlamentar, os autores fornecem elementos que ajudam a compreender a lógica da delegação de poderes ao Executivo e, por extensão, a lógica de funcionamento do presidencialismo de coalizão.

RESENHA

FUNDAMENTOS INFORMACIONAIS DO
PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO

Informational Fundamentals of the Coalition Presidentialism
Helga do Nascimento de Almeida

Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG)
helgaalmeida@gmail.com

Mariana Aparecida Dias
Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG)
maridias2121@gmail.com

O livro Fundamentos Informacionais do Presidencialismo de Coalizão (2011), escrito pelos pesquisadores Fabiano Santos e Acir de Almeida, é uma obra de altíssima relevância para os estudos legislativos brasileiros. A discussão levada a cabo nesse livro, e que os autores fazem brilhantemente, aborda o presidencialismo de coalizão brasileiro de uma forma crítica. É salientado no argumento construído no livro que há na democracia brasileira uma preocupação demasiada com o fator governabilidade em prejuízo à representação parlamentar. 

O resultado dessa operação é a lentidão de um possível avanço na qualidade da democracia brasileira.


O foco principal do livro é discutir com todo o rigor acadêmico a importância de uma análise robusta do Legislativo brasileiro sob a perspectiva informacional. A relevância da perspectiva informacional é saliente, afinal decisões individuais e coletivas são tomadas contando com um arcabouço de informações relevantes e isso não é diferente no Legislativo. Portanto, a importância da qualidade e quantidade de informações a que o congressista tem acesso pode afetar de forma crucial seu desempenho na atividade darepresentação política.
Assim, pela primeira vez, pelas mãos de Fabiano Santos e Acir de Almeida (2011), o problema da busca, aquisição e distribuição de informação para fins de tomada de decisão dos atores políticos (p.13), em particular do Legislativo, foi pautado em profundidade na literatura institucionalista brasileira. 

Fabiano Santos e Acir Almeida (2011) discorrem ao longo do trabalho sobre o desafio informacional enfrentado pelo político durante o processo decisório. Esse, sublinham os autores, tem a ver com o quanto se vai investir na obtenção de informações, sendo que o dilema perpassa às seguintes questões: i)Qual a confiabilidade das fontes de informação acessíveis? ii) Quanto tempo há para se tomar a decisão? 

Vários postulados são formulados na obra a partir destas duas perguntas. Para tanto os autores reuniram cinco artigos desenvolvidos ao longo de seis anos e os transformaram em capítulos desta obra maior. Os trabalhos são estes, A Agenda Oculta da Reforma Política, publicado na Revista Plenarium (n.4, pp.60-69, 2007) - transformado em Introdução e Conclusão desse livro; Urgency petitions and the informacional problem in the brazilian chamber of deputies, publicado no Journal of política in Latin America (v.3, pp.81-110, 2009) - transformado em Capítulo 2; New Frontiers on Institucional Research in Latin America, apresentado no simpósio realizado pelo GIGA Institute of American Studies (Hamburgo, maio de 2008) - transformado em Capítulo 3; Teoria informacional e seleção derelatores na Câmara dos Deputados, publicado em Dados - Revista de Ciências Sociais (v. 48, pp. 693-735, 2005) - transformado em Capítulo 4; Algo más que presidentes. El papel del Poder Legislativo en América Latina, livro organizado por Manuel Alcántara e Mercedes García Montero (Zaragoza: Fundación Manuel Giménez Abad de Estudios Parlamentarios y del Estado Autonómico, 2011) - transformado em Capítulo 5.

A Introdução e o primeiro capítulo do livro, nomeado Tradições
Teóricas no Estudo do Legislativo e Aplicações para o Caso Brasileiro tem início com uma dicotomização das abordagens dos estudos legislativos: A primeira abordagem estaria vinculada à tradição funcionalista, ou seja, aquela que tenta compreender as funções de determinado Parlamento em seu país. A segunda seria filiada à tradição neoinstitucionalista que, de acordo com os autores, pretende desvendar a lógica da vida política dos parlamentares; enfocando, por exemplo, a disciplina partidária, produção legislativa, predominância ou não do Executivo. 

Dentro da tradição funcionalista, classifica-se um parlamento como ativo, reativo ou carimbador. Corroborando com a teoria de Amorim Neto e Santos (2003), Fabiano Santos e Acir Almeida (2011) põem-se a classificar o Legislativo brasileiro como reativo. Isso significa que o Congresso Nacional delega a iniciação dos projetos de lei de mais importância para o Poder Executivo. Assim a agenda Executiva, no que tange os projetos, negocia a apreciação de sua agenda ao Poder Legislativo (principalmente aos parlamentares que fazem parte da liderança dos partidos e da coalizão legislativa majoritária). 

Pode-se dizer ainda que nesse tipo de Parlamento o compromisso fiscalizador do mesmo é bem cumprido, em contrapartida a complexidade deste fica diminuta, uma vez que a especialização interna é atrofiada e cresce a dependência de informações em relação ao Executivo.
Especificamente sobre a abordagem neoinstitucionalista podem-se identificar duas grandes áreas de estudo: 1) Aquela que não vê como importante a atuação dos partidos. Nesta se subdividem duas correntes, a) distributiva e b) informacional; e 2) Aquela que considera os partidos atores. centrais nas diferentes atividades realizadas dentro do Poder Legislativo, chamada corrente partidária. 

O Congresso brasileiro parece compreender em si tanto ingredientes de ordem distributiva, quanto de ordem partidária, no comportamento de seu corpo parlamentar. O produto dessa combinação pode ser visto na concomitância de uma atuação do parlamentar voltada para sua própria reputação, e dentro do Parlamento uma atividade legislativa organizada pelos partidos políticos, nas figuras dos líderes partidários.
A perspectiva nova e valiosa que Fabiano Santos e Acir Almeida (2011) acrescentam a essa discussão é de que definitivamente o Parlamento brasileiro tem insuficientes meios (regras e procedimentos) de estimular e encorajar o aumento da expertise e capacitação dos legisladores para a formulação e implementação das políticas. A conclusão definitiva dos autores é que os mecanismos informacionais do Congresso Nacional são ainda diminutos.

Aplicando ao Brasil o modelo cheap-talk, desenvolvido por Vincent Crawford e Joel Sobel (1982), considera-se o presidente da República como o especialista que só irá compartilhar as informações que tem domínio em um caso extraordinário, a consequência para o Legislativo é um processo de aquisição de informações muito dispendioso. 
O argumento desenvolvido nesse ponto, pelos autores, é relevante: eles propõem que muitos dos dilemas presentes no modelo peculiar de representação brasileiro, o presidencialismo de coalizão, provém de um sistema de tomada de decisão que parte de um ator político mal informado, o legislador brasileiro. O resultado é assim um legislador com pouquíssima capacidade de iniciar políticas e, portanto, de influenciar a agenda política nacional. Santos e Almeida (2011) chamam a atenção assim para a importância do sistema de comissões parlamentares como agente informacional fundamental do Plenário, no caso brasileiro. Inclusive elas teriam em si uma função informativa crucial no presidencialismo de coalizão. Além disso, sublinham que o papel destas é tão mais vital quanto maior a dissonância entre o Poder Executivo e o mediano do plenário relativamente a uma política pública, e também quanto maior for o caráter oposicionista da comissão responsável perante o Executivo.


O Capítulo 2, Requerimentos de Urgência e o Problema Informacional
na Câmara dos Deputados, é dedicado ao exame aprofundado da utilização dos procedimentos de urgência regimental e sua ligação com o controle da agenda legislativa. Parte-se neste capítulo da interpretação de que o sucesso do processo de redemocratização dos países latino-americanos dependeu necessariamente da concentração de poderes na mão do presidente. Isso devido a dois motivos principais: para a estabilização da governabilidade e a para escolha de instituições que estabilizassem o processo decisório. Para tanto a escolha feita foi por instituições que reunissem amplo poder de agenda nas mãos do presidente.

A análise prescrita nesta obra perpassa os mecanismos de controle da agenda legislativa da Câmara dos Deputados, mas aqui o viés parece ir em uma linha de pensamento diferente das já expostas pela literatura de ciência política brasileira, o centro da questão aqui tem como foco analítico os legisladores e a lógica do processo legislativo. Fabiano Santos e Acir Almeida (2011) esclarecem ainda que a importância fundamental de procedimentos de urgência encontra-se no controle do fluxo de trabalho legislativo, implicando não apenas na capacidade de levar ao plenário os projetos de lei que estão (ou podem ficar) presos em comissões, mas também a capacidade de determinar o que será decidido primeiro (p.42). Todavia há um meandro novo posto a tona pelos autores, na Câmara dos Deputados brasileira são raros os casos em que requerimentos de urgência para projetos do Executivo são aprovados sem a concordância de todo o corpo de partidos do Legislativo.


Para pesquisar sobre o uso consensual dos requerimentos de urgência, os autores focaram-se no estudo dos 930 projetos de lei submetidos pelo Executivo desde a posse do presidente Collor (15/03/1990) até o fim do primeiro mandato do presidente Lula (31/12/2006) (p. 49). Neste universo a investigação proposta foi pesquisar se os requerimentos de urgência foram aprovados pelo plenário de Câmara dos Deputados e, se sim, observa-se se o assunto descrito na aprovação foi consensual ou não. 

A principal conclusão a que os autores chegam é que, de fato, a utilização do procedimento de urgência para os projetos do Executivo tem sido, ao longo da linha temporal analisada, consensual. Os dados mostram nesse sentido que apenas 4,9% dos projetos de lei do Executivo que tramitavam em RU (requerimento de urgência) foi aprovado sem consenso. A conclusão a que Santos e Almeida (2011) chegaram é que, o RU tem sido estratégia adotada em projetos do Executivo exclusivamente quando há consenso relacionado sobre o assunto contido nos mesmos.


Os autores, quando analisam os três jogadores - Plenário, Executivo e Comissão Legislativa, destacam que nossos legisladores se deparam com um profundo problema informacional, isso porque a estrutura do Legislativo ainda não consegue estimular uma aquisição endógena e sistemática de informação especializada (p.57). O resultado disso é a existência de plenário e comissões legislativas mal informados.
No que tange a discussão sobre o cartel de agenda1 e o uso deliberado de RUs por estes é possível assumir, a partir da perspectiva de Fabiano Santos e Acir de Almeida (2011), que houve constrangimentos informacionais para o uso do procedimento de urgência pelo cartel (p.76). Isso porque, ao mesmo tempo em que, o cartel deve dar a oportunidade da base de apoio analisar cuidadosamente o projeto, para assim aprovar a decisão mais próxima possível da vontade do cartel, à liderança do cartel sabe da pressa existente entre seus membros para que a comissão examine logo o projeto. Dessa forma, pode-se afirmar que o interesse dos legisladores por decisões bem informadas constrangem o uso do requerimento de urgência.

Um dos diagnósticos mais importantes presentes nesse capítulo é de que no caso brasileiro, quando se analisa os projetos mais relevantes, e que usualmente geram mais polêmicas, não se vê presente o uso de RUs. Outro diagnóstico é que não está correta a afirmação de que as comissões parlamentares são agentes do Executivo, já que há condições menos restritivas do que se imaginava para que comissões forneçam informações relevantes ao plenário no que tange os projetos do Executivo. 

Assim, parece que quanto mais enviesada a comissão, mais inclinada a procurar informações sólidas, pois, dessa forma ganhará mais com a redução de sua perda distributiva.

O Capítulo 3, As Medidas Provisórias: Uma delegação com Bases Informacionais, afirma que, de fato, as medidas provisórias são mecanismos usados intensamente por presidentes e raramente rejeitados pelos parlamentares. Utilizando a abordagem informacional, os autores argumentam que existem fortes evidências da existência de constrangimentos informacionais à decisão do Executivo de legislar por meio de MP (Medida Provisória) (p.80). As conclusões extraídas são que, mesmo sujeito a maiores restrições informacionais, o processo legislativo da MP permite ao legislador mediano escolher a política que corresponde, em expectativa, à sua preferência ideal (p.99). 

Outra conclusão é que a distância entre as preferências ideais do Executivo e do plenário precisa ser significativa para que este último prefira que a matéria seja introduzida por meio de projeto de lei em vez de MP (p.99).

Enfim, se o viés do Executivo for significativo, o plenário prefere que a matéria seja introduzida por meio de PL somente se o viés da comissão é ou muito menor ou oposto ao do Executivo (p.99).

Após as análises das MPs no período Cardoso e Lula (1995-98 e 2003- 06) os autores conseguiram notar que o uso de medidas provisórias por matéria depende definitivamente do nível de prioridade do Executivo, no sentido de que quanto maior a prioridade, maior a probabilidade de projetos serem propostos por meio de MPs e não de projetos de lei. 

Além disso, no que diz respeito à prioridade de determinadas matérias para o presidente nota-se que esta diminui conforme aumenta a quantidade de aspectos dela tratados (p.107).

O Capítulo 4, Teoria informacional e a Seleção de Relatores na Câmara dos Deputados, tem como objetivo, à luz ta perspectiva informacional, perceber qual a melhor estratégia de seleção de relatores para as comissões temáticas permanentes da Câmara dos Deputados. Para elaboração dessa análise, os autores recorreram a duas fontes empíricas principais, quais sejam: regimento interno da Câmara dos Deputados e um banco de dados composto por informações sobre os deputados 1995-1998. Esse banco comporta dados a cerca dos partidos aos quais os deputados pertenciam, comissões permanentes que participavam, participação em votações nominais e designação para relatoria de projetos do Executivo.

As principais conclusões tiradas, a partir da análise desse material empírico sob a perspectiva informacional são apresentadas a seguir.
I) Com base nas informações obtidas no regimento interno da
Câmara dos Deputados, os autores inferiram que:
II) ... embora comumente tido como um dos atores-chave no processo decisório do Legislativo brasileiro, o relator não tem poderes formais suficientes para influenciar a decisão final da comissão. (...) Como justificar, então, a percepção de que o relator é um atorchave? (...) Nós argumentamos que o relator é um ator influente no processo decisório da comissão, mas que o fundamento da sua influência não é o seu poder formal. A importância fundamental do relator decorre, a nosso ver, de sua função de agente informacional da comissão. (SANTOS, Fabiano e ALMEIDA, Acir. Fundamentos Informacionais do Presidencialismo de Coalizão. Appris, 2011, p.111).

III) No que diz respeito ao banco de dados que informa sobre a seleção de relatores para projetos do Executivo e os atributos desses relatores, os achados problematizam a aplicabilidade da teoria do cartel ao caso brasileiro, tal qual tem sido feito. Os autores argumentam que, para além da garantia dos interesses da coalizão governativa, o componente informacional é muito relevante na seleção de relatores para projetos do Executivo. No período analisado, é possível perceber que, não obstante a seleção de relatores de oposição tenha dependido dos atributos do presidente da comissão, essa seleção refletiu também as necessidades informacionais do legislador mediano dessa comissão uma vez que foi condicionada pela expectativa deste quanto à qualidade da recomendação feita pelo cartel e quanto à qualidade da informação que seria produzida pelos eventuais relatores. (p.159).

Esse capítulo traz ganhos para a literatura a cerca do funcionamento do Congresso brasileiro e da natureza das relações Executivo/Legislativo, uma vez que ressalta a insuficiência da teoria do cartel para entender a diversidade de processos que se dão no interior da Câmara dos Deputados. De acordo com os autores, a agenda do Legislativo não se presta somente a servir aos interesses do Executivo (ou da coalizão governativa). Ao invés disso, os dispositivos proporcionais da representação partidária no país, ratificados pelo regimento e pelas práticas da Câmara dos Deputados, garantem oportunidades aos deputados da oposição (ou que não participam da coalizão).
O Capítulo 5, A Formulação de Políticas Públicas sob o Presidencialismo de Coalizão: Uma Abordagem Informacional do Processo Legislativo, também se debruça sobre a relação Executivo/Legislativo e a produção de políticas públicas. Na seção anterior, essa relação foi analisada a partir da seleção de relatores de projetos do Executivo nas comissões permanentes da Câmara dos Deputados. A presente seção, por sua vez, focaliza sua análise em todo o processo de aprovação de uma proposição específica do Executivo, qual seja: o protocolo de entrada da Venezuela no Mercosul.

O caso em questão, no que diz respeito à comunicação entre Executivo e Legislativo, se enquadra no que a teoria chama de chap talk (ou conversa barata). Essa tipologia identifica uma comunicação direta em que a informação pode ser manipulada em que o emissor é um ator bem informado. A pergunta que se coloca nesse contexto é: Quão crível é a informação emitida pelo Executivo a respeito da entrada da Venezuela no Mercosul? O modelo teórico aqui utilizado sugere que quanto maior o viés de preferências entre o Executivo e o legislador mediano, maior será o desvio na informação.

Nesse contexto, os autores buscam explicar porque o processo de tramitação desse projeto foi muito mais conturbado no Senado Federal do que na Câmara dos Deputados. A partir das informações empíricas colhidas e sob o arcabouço teórico mencionado, a conclusão apresentada é a de que o legislador médio no Senado possuía preferências mais distantes do Executivo do que o legislador médio da Câmara dos Deputados e, por isso, tinha mais motivos para desconfiar das informações passadas a respeito dos resultados da aprovação do projeto. Importante salientar que, especificamente nesse caso, os legisladores não dispunham da opção de emendar o projeto. A escolha a ser tomada era binária: aprovar ou rejeitar.

De acordo com Santos e Almeida (2011), a maior dificuldade para aprovação da proposição no Senado não se deu prioritariamente por problemas de coordenação da coalizão governativa, mas sim pela maior necessidade de obtenção de informações mais confiáveis pelo legislador mediano desta casa.

Tendo mais motivos para desconfiar do que foi informado pelo Executivo, os senadores possuíam mais incentivos para buscar informações em outras fontes em que confiavam mais. Somente assim, poderiam diminuir as incertezas relativas à aprovação ou rejeição do projeto.

O processo legislativo que envolveu a aprovação do protocolo de inclusão da Venezuela ao Mercosul se impõe como relevante uma vez que, conforme argumentam os autores, não é um caso peculiar e exclusivo. Apesar da relação Executivo/Legislativo, no que concerne à política externa, apresentar historicamente um padrão diferente do que foi visto nesse caso, ele não se coloca como uma exceção, mas sim como a manifestação de mudanças na natureza dessa relação. Se antes, o Ministério das Relações Exteriores do Brasil era identificado como um órgão neutro e técnico, produzindo assim informações confiáveis, agora as suas recomendações passaram a ter um forte viés partidário. Essa nova realidade diminui o nível de confiança que os legisladores depositam nas informações emitidas pelo ministério e, em consequência, complexifica a tramitação legislativa dos projetos quando as preferências do legislador mediano e do Executivo são significativamente incongruentes.

Mais uma vez, os autores ressaltam a importância do componente informacional e da possibilidade de ações estratégicas para diminuir a insegurança na tomada de decisões para entender o processo legislativo e a relação Executivo/Legislativo no Brasil. A teoria do cartel é mais uma vez coloca em cheque e, apesar de não ser descartada, tem suas limitações analíticas reveladas.

No Capítulo 6, Conclusão e Proposta de Reforma, os autores, a partir dos achados dos estudos apresentados nos capítulos anteriores, formulam uma proposta para melhorar a qualidade da atuação legislativa no Brasil. Partindo de uma ideia dicotomizada entre governabilidade e representação política, Santos e Almeida (2011), argumentam que o sistema político brasileiro tem dado demasiada saliência ao tema da governabilidade. Destarte, a qualidade da representação política tem ficado relegada a segundo plano. 

A proposta pertinente para solução desse problema seria o fortalecimento do Poder Legislativo. Seriam três, as principais medidas para alcançar esse resultado: 1) aumentar o poder de alocação de recursos do Congresso, 2) aumentar o poder decisório das comissões permanentes; e 3) alterar a estrutura de oportunidades com a qual se defrontam os políticos no Brasil. (p.202).

O objetivo primordial dessa reforma seria aumentar os incentivos (e diminuir os custos) para que os parlamentares participem da oposição ao governo (ou não componham a coalizão governativa). Disso decorreria uma ação mais proativa do Congresso e consequentemente aumentaria a qualidade da representação política no país. De maneira geral, é possível afirmar que os autores buscaram, através de análise empírica, apresentar as limitações da teoria do cartel para explicar o funcionamento do sistema político brasileiro e a necessidade de se apropriar da abordagem informacional para um entendimento mais completo. O livro consegue identificar a importância do elemento informacional nas ações dos legisladores e busca compreender qual arranjo de custos e incentivos favorecem a tomada de decisão bem informada, com base em fontes diversificadas. 

De acordo com Santos e Almeida (2011), apesar dos legisladores se preocuparem com a confiabilidade da informação e de suas ações estratégicas serem influenciadas pela qualidade e quantidade de informação que recebem, os custos para se investir em recursos informacionais ainda é muito alto. Destarte, são necessárias reformas institucionais que incentivem uma ação mais proativa e bem informada por parte dos legisladores. 

Os dados analisados e o arcabouço teórico mobilizado sugerem que esse seria o caminho mais viável para que o Brasil alcance uma representação política de qualidade.